L’utilité de placer Haïti sous tutelle internationale: Par le major Michael T. Ward: c’était hier, on écrivait cela avant la période du coup d’État de Guy Philippe


Mise à jour de l’auteur

Au cours des 12 mois qui ont suivi la rédaction du présent article, la situation en Haïti s’est quelque peu améliorée. Plusieurs tours d’élections ont été organisés, et le nouveau gouvernement, dirigé par René Préval, a déjà remporté quelques succès. Cependant, seul le temps dira si ces premiers signes de succès dureront et si Haïti surmontera les multiples difficultés auxquelles le pays doit faire face. Les lecteurs doivent savoir que, même si cet article a été écrit avant les élections de novembre 2005, il est présenté dans sa version originale en raison des dynamiques et des préoccupations politiques et sociales actuelles ainsi que de l’histoire de la région. Ajoutons que les principales affirmations et préoccupations qui y sont présentées demeurent valides.

Introduction

Ces 12 dernières années, les Nations Unies ont autorisé cinq différentes missions en Haïti, chacune se distinguant de l’autre par sa portée, ses objectifs et ses ressources. Il n’est pas exagéré d’affirmer qu’aucune de ces missions n’est parvenue à remplir son mandat. La Mission des Nations Unies pour la stabilisation en Haïti (MINUSTAH), qui est en cours, dispose d’un très large mandat, autorisant la communauté internationale à assumer une vaste gamme de responsabilités et de tâches. Cette liste reflète essentiellement les idées couramment admises au sujet des méthodes et des moyens qu’il faut utiliser pour reconstruire les sociétés après un conflit afin de les mettre sur la voie d’un avenir meilleur.

Cependant, le mandat de la MINUSTAH, délivré en avril 2004, énonce un objectif très similaire à celui établi dans le mandat de la première mission militaire des Nations Unies en Haïti, conduit en 1993. Cette première mission, la Mission des Nations Unies en Haïti, était chargée d’instaurer un climat sûr et stable, de créer une force de police indépendante de l’armée, de favoriser la tenue d’élections libres et régulières et d’inviter la communauté internationale à soutenir le développement économique, social et institutionnel d’Haïti1.

La MINUSTAH devait notamment instaurer un climat sûr et stable, réformer la police nationale haïtienne, aider à mettre en œuvre des programmes de désarmement, de démobilisation et de réinsertion, contribuer au rétablissement et au maintien de l’état de droit, promouvoir le renforcement des institutions, les principes de la gouvernance démocratique, le dialogue et la réconciliation dans le pays, aider à la tenue d’élections libres et régulières et rétablir l’autorité de l’État sur toute l’étendue du territoire haïtien2. À part le vocabulaire plus précis employé dans le mandat de la MINUSTAH, la similitude entre les deux mandats est frappante. Cette similitude, et un bref examen du désordre régnant actuellement dans le pays, peut amener le lecteur à conclure que les Nations Unies et, par extension, la communauté internationale n’ont pas encore terminé la tâche commencée en Haïti 12 ans auparavant.

Dans le présent article, nous tenterons d’en expliquer les raisons. Quel résultat la communauté internationale souhaite-t-elle obtenir en Haïti? Quels hypothèses et raisonnements sous-tendent cette entreprise? L’approche proposée est-elle la bonne? Que faudrait-il faire différemment afin de s’attaquer plus efficacement aux causes profondes des problèmes du pays?

Nous soutiendrons ici que la mission actuelle des Nations Unies est inadéquate et qu’elle ne réussira pas à moins d’en modifier sensiblement la portée et la nature. Le problème fondamental en Haïti est le manque chronique de légitimité, qui est endémique dans le pays et qui doit être résolu avant qu’une paix durable puisse être instaurée. De plus, le fait que le Conseil de sécurité des Nations Unies se déclare « fermement attaché à la souveraineté [et] à l’indépendance3 » d’Haïti constitue un obstacle majeur à l’engagement international requis pour reconstruire et réformer l’État haïtien de manière à ce qu’il puisse se fondre en douceur dans la communauté internationale.

Nous affirmerons que la solution appropriée au problème d’Haïti est la mise en place d’un régime international de tutelle, qui permettrait de reconstruire et de faire fonctionner efficacement les institutions de l’État haïtien avant la transition, sous l’égide internationale, vers un État démocratique totalement autonome et doté d’une économie de marché efficace.

Cependant, nous savons tous que la solution de tutelle, ou interventionnisme, a déjà été tentée en Haïti, sans résultat. La longue histoire et la culture unique de ce pays ont conféré aux Haïtiens un fort sentiment d’indépendance et de patriotisme. Cela pose un sérieux problème à la communauté internationale, celui d’élaborer et d’exécuter une démarche qui présentera un caractère légitime du point de vue de la population haïtienne et ne sera pas perçue comme étant simplement imposée par des puissances extérieures4.

Nous commencerons par un survol de la situation actuelle en Haïti, notamment les réalités économiques, sociales et politiques dont toute entreprise de consolidation de la paix doit tenir compte. Nous ferons ensuite un examen théorique des résultats qu’il est raisonnable ou souhaitable de rechercher dans ce pays, de la définition de la paix, des moyens d’y parvenir et de ce que devraient être les buts internationaux pour consolider la paix en Haïti.

Une fois que nous aurons établi ces repères, nous aborderons les particularités du cas haïtien, l’histoire, la culture et le climat politique qui jouent un rôle dans toutes les solutions proposées. Enfin, nous examinerons l’approche actuelle adoptée par la communauté internationale en Haïti; pour ce faire, nous comparerons le mandat de la MINUSTAH aux exigences de la consolidation de la paix dans ce pays, nous analyserons le bien-fondé de cette approche, nous en exposerons les points faibles et nous formulerons des recommandations pour le futur déroulement de la mission.

Haïti

Carte de la RMC établie par Monica Muller

La situation politique actuelle

Dans son rapport sur Haïti publié en février 2005, l’Economist Intelligence Unit observe que le pays est en proie à des problèmes économiques et politiques graves et persistants5. Sur le plan politique, le Fanmi Lavalas, parti de l’ancien président Jean-Bertrand Aristide, a déclaré qu’il s’opposerait aux élections prévues en novembre 2005, remettant en question cette nouvelle tentative pour instaurer une certaine forme de gouvernement populaire légitime et stable. Les troupes déployées en Haïti dans le cadre de la MINUSTAH n’ont pas réussi à instaurer un climat sûr et stable pour les citoyens du pays. La violence a continué de se propager, se concentrant tout particulièrement dans les quartiers les plus pauvres de Port-au-Prince. Cette violence était symptomatique de l’incapacité du gouvernement provisoire de parvenir à une forme de réconciliation avec les partisans de l’ancien président6. De plus, de vastes régions situées à l’intérieur du pays ont échappé au contrôle efficace du gouvernement central.

Les mesures de désarmement, de démobilisation et de réinsertion ont été différées, sans qu’un programme efficace de désarmement soit mis en place7. L’ancienne armée est réapparue en tant que force politique, les membres des Forces armées d’Haïti, dissoutes en 1995, s’organisant pour exiger le rétablissement de l’armée ainsi que le paiement des pensions et des arriérés de solde8. Les anciens officiers militaires ont également assuré une sécurité de fait dans certaines régions intérieures du pays9.

Drapeau

Le drapeau d’Haïti

La situation économique et sociale actuelle

La situation économique haïtienne continue d’être désastreuse. Le produit intérieur brut a chuté de 3,8 p. 100 entre 2003 et 2004 et, malgré un redémarrage de l’aide extérieure, le gouvernement est confronté à d’importantes obligations de remboursement de la dette extérieure ainsi qu’à de nombreuses priorités concurrentes en matière d’investissements et de dépenses10.

La situation socioéconomique de la majorité de la population haïtienne est également déplorable. Selon Amnesty International, Haïti reste le pays le plus pauvre du continent américain, se classant au 150e rang sur 173 pays selon l’indice de développement humain et affichant une espérance de vie de seulement 49,1 ans. Le Programme des Nations Unies pour le développement indique que l’insécurité alimentaire concerne quelque 40 p. 100 des ménages et que plus de 50 p. 100 de la population adulte est au chômage11.

Enfin, l’absence de surveillance politique efficace sur tout le territoire a augmenté les possibilités d’activités criminelles. Ces dernières années, Haïti est devenu un foyer pour les cartels de drogue d’Amérique centrale, à la recherche de nouvelles routes de trafic vers l’Amérique du Nord12.

L’importance de la situation pour le Canada

Cette situation de pauvreté, d’instabilité politique et de criminalité n’est pas unique au monde, mais elle revêt une importance particulière pour le Canada. Notre pays revendique depuis longtemps une relation spéciale avec Haïti et accueille une part considérable de la diaspora haïtienne, dont la plupart des membres résident à Montréal. De plus, il faut craindre que les liens entre les bandes criminelles haïtiennes de Montréal et les organisations criminelles d’Haïti, qui sont actuellement faibles, ne se transforment en un réseau solide et bien structuré qui faciliterait, à moyen ou à long terme, l’importation de drogues illicites13. La situation géographique d’Haïti est également unique parmi les États défaillants et les États en déroute d’aujourd’hui en raison de la proximité de ce pays avec l’Amérique du Nord, tout particulièrement avec les États-Unis, et de la capacité des crises intérieures haïtiennes à influencer directement le discours politique des États-Unis. Tous ces facteurs se combinent pour exercer une pression considérable sur le Canada, au point de vue de sa politique intérieure et de ses relations avec les États-Unis, le poussant à s’engager de façon concrète en Haïti, tant par des voies directes que par l’intermédiaire des Nations Unies14.

Ne pas perdre de vue l’objectif à atteindre

Bien sûr, avant de s’immiscer dans les affaires haïtiennes, le Canada doit d’abord définir la tâche à accomplir. À quoi doit ressembler la paix souhaitée et comment l’instaurer? La définition de la paix, les moyens de l’instaurer et la manière de l’évaluer suscitent de nombreux avis et points de vue. Bien que, parlant spécifiquement des conflits ethniques, Daniel Byman affirme qu’un conflit est définitivement terminé lorsque le nombre de décès qui lui est attribuable tombe en dessous d’une centaine par an, pendant au moins 20 ans15. Il s’agit assurément d’une mesure solide et satisfaisante de la paix, et un État parvenant à ce résultat après un conflit aura efficacement réduit les problèmes à l’origine de celui-ci. Cependant, cette mesure ne permet pas de dégager une ligne de conduite particulière, bien qu’elle fournisse un outil grâce auquel la génération suivante pourrait mesurer la fin du conflit. Roland Paris, dans son ouvrage intitulé At War’s End, utilise une définition moins rigoureuse pour décrire le résultat souhaité, parlant de « paix qui perdurera après le départ de ses bâtisseurs et dans un avenir prévisible16 ». Bien que moins précise, cette définition offre peut-être une meilleure orientation pour appréhender le problème d’Haïti, étant donné qu’elle oblige les décideurs à réfléchir aux moyens de garantir la paix après le départ des Casques bleus. Fen Hampson développe ce thème en décrivant la mesure de la réussite du processus de consolidation de la paix comme « directement liée à la capacité de la société à passer d’un état de guerre à un état de paix caractérisé par la restauration de l’ordre civil, la réémergence d’une société civile et l’établissement d’institutions politiques participatives17 ». L’examen du mandat de la MINUSTAH laisse penser que les Nations Unies visent une solution comparable, point qui sera développé plus loin dans le présent article.

Cependant, si la description de Fen Hampson est convaincante, elle n’est pas suffisante. Il est incontestable que l’ordre doit être restauré et que la société civile doit réémerger, mais cette définition n’aborde pas l’efficacité de la société civile et des institutions qu’elle instaure. La société considère-t-elle que ses institutions sont efficaces? Les conflits politiques sont-ils résolus par l’entremise de ces institutions? Et celles-ci servent-elles le bien commun ou uniquement les intérêts d’une petite minorité?

Des soldats

MDN, photo IS2004-6056

Des membres du Deuxième Bataillon, The Royal Canadian Regiment (2RCR), surveillent leur position pendant qu’ils mènent une patrouille à pied à Port-au-Prince, en Haïti. Cela faisait partie de l’opération Halo. 

Des conditions nécessaires mais insuffisantes

La description de Fen Hampson s’applique particulièrement au cas que nous examinons étant donné qu’Haïti est un État qui ne manque pas de présenter toutes les apparences d’une démocratie. La Constitution de 1987, élaborée après le départ des Duvalier, est la dernière des deux douzaines de constitutions adoptées depuis 1804; elle a été rédigée par une assemblée constituante élue, composée d’un grand nombre de groupes de la société civile issus de tous les milieux. Elle a été adoptée par un vote national majoritaire de 99,8 p. 100 auquel ont participé 50 p. 100 des électeurs admissibles. Il s’agissait d’un texte détaillé qui expose l’objectif ambitieux d’établir un État plus démocratique, plus juste et plus équitable, reposant sur le respect des droits et des libertés de la personne18. En effet, la Constitution de 1987 intégrait la plupart, si ce n’est l’ensemble, des préoccupations de la communauté internationale, telles qu’elles sont reflétées dans le mandat de la MINUSTAH. Cependant, en dépit de la nature transparente et démocratique du processus d’élaboration et d’adoption de cette constitution, le président civil a été renversé par un coup d’État l’année suivante, et Haïti est retombé sous le joug d’une dictature militaire. De toute évidence, la société civile et les institutions politiques participatives qui avaient été créées n’étaient pas assez efficaces pour la tâche à accomplir. Il fallait manifestement aller plus loin.

La nécessité d’avoir des institutions efficaces

Cette notion d’efficacité n’est pas explicitement décrite dans la définition de Fen Hampson. Les institutions et les procédures démocratiques doivent être largement perçues comme efficaces afin de l’être vraiment. Il est impératif d’intérioriser les normes de la démocratie et d’ancrer dans le cœur et l’esprit des membres de la société en reconstruction la confiance dans l’efficacité des institutions démocratiques. Mark Peceny et William Stanley discutent de cette nécessité de changer les normes dans leur examen des récents processus de paix en Amérique centrale. Ils décrivent un processus de changement en quatre étapes, proposant une « cascade de normes » qui conduit à l’intériorisation des normes démocratiques libérales, jusqu’au point où les institutions libérales deviennent la voie habituelle empruntée pour résoudre les conflits politiques au moyen de la démocratie et de l’action19.

Abordant le cas du Salvador, Mark Peceny et William Stanley décrivent un processus par lequel les élites ont commencé à adopter de manière visible et publique les normes libérales dans les années 1980 afin d’obtenir une légitimité internationale. Cette démarche leur a mérité un soutien et un engagement international plus forts. Au cours d’une mission de cinq ans pour la consolidation de la paix dans le pays, les Nations Unies se sont employées à renforcer les institutions politiques libérales et à promouvoir « le dialogue, le compromis et la résolution pacifique des conflits, réussissant à diffuser les pratiques libérales au sein de l’appareil gouvernemental et […] au sein de la société20 ». Ainsi, les normes libérales ont pu être progressivement adoptées par des groupes autrefois antagonistes, ramenant petit à petit dans l’espace politique le règlement des conflits qui auraient auparavant été résolus par la violence. Ce processus a été soutenu et favorisé par un important développement économique et par l’assistance de la communauté internationale, en particulier celle des États-Unis. La clé de ce processus a été d’avoir permis aux anciens combattants d’assimiler les pensées et les normes libérales avant le désengagement de la communauté internationale.

La paix qui doit être instaurée en Haïti doit comprendre tous les éléments qui viennent d’être évoqués. Elle doit se caractériser par une absence prolongée de violence politique, perdurer après le départ de ses bâtisseurs et déboucher sur un État haïtien démocratique doté de solides institutions, où les Haïtiens eux-mêmes auront adopté des normes propices au développement et au maintien d’un État démocratique fonctionnel.

La nature du conflit actuel en Haïti

Après avoir défini les aspects essentiels de la paix à mettre en place, nous allons à présent nous pencher sur la nature du conflit qui touche actuellement Haïti. Peut-être la manière la plus simple d’aborder ce débat consiste-t-elle à définir d’abord ce que ce conflit n’est pas. Premièrement, il ne s’agit pas d’un conflit ethnique. Daniel Byman décrit un groupe ethnique comme des personnes « unies par une croyance de parenté commune et de distinction de groupe, souvent renforcée par la religion, la langue et l’histoire21 ». Cette description correspond certainement à la population haïtienne, mais elle s’applique à tous les habitants du pays. Aucun clivage d’identité ethnique n’est à la base de ce conflit. Dans le même ordre d’idées, la majeure partie des ouvrages traitant des conflits civils cite les dilemmes sécuritaires comme constituant une cause courante de la violence à l’intérieur d’un État. Si la population haïtienne craint souvent pour sa sécurité personnelle, le dilemme sécuritaire, tel que le décrit notamment Barbara Walter, n’est pas de mise dans ce cas. Aucun « autre » groupe n’est à craindre22. Ce conflit ne résulte pas non plus d’une transition – politique, économique ou autre. Haïti n’est pas un État se désagrégeant sous la pression de la démocratisation ou du développement économique et de la modernisation.

Dans ce conflit, les principaux coupables sont la faiblesse de l’État et une absence chronique de légitimité populaire. Les causes profondes du problème ne sont pas récentes. Elles datent de la fondation d’Haïti en tant qu’État, et il faut examiner quelque peu l’héritage historique du pays pour comprendre la situation actuelle.

Les racines historiques du conflit

La colonie française de Saint-Domingue, précurseur de l’État d’Haïti, a été le moteur économique de la France au cours des années 1700. Saint-Domingue concevait une vaste quantité de produits de base exportés vers la France métropolitaine, qui étaient ensuite transformés et revendus avec de grands bénéfices. Saint-Domingue était un importateur net de produits alimentaires, et le mode de production reposait essentiellement sur de grandes plantations, exploitées par environ 500 000 esclaves d’origine africaine, dans des conditions extrêmement brutales. À partir de sa capture, un esclave avait une espérance de vie estimée à sept ans, et on considérait qu’il était moins cher d’importer de nouveaux esclaves que de les « faire naître » au pays23. Une classe peu nombreuse mais importante de Noirs libres et de mulâtres faisait du petit commerce et se concentrait essentiellement dans les zones urbaines. Au sommet de la pyramide sociale se trouvaient les Grands Blancs d’origine française, qui étaient propriétaires de la majorité des plantations et étaient chargés d’administrer la colonie.

Haïti est le seul État dont la naissance résulte directement d’une révolte d’esclaves. La révolution a commencé en 1792 et a duré 12 ans. Le combat a été très long, polarisé entre les races et extrêmement brutal. Son point culminant a été l’ordre donné par Jean-Jacques Dessalines, un chef révolutionnaire qui s’est ensuite autoproclamé empereur, de tuer tous les Blancs restant encore dans l’île24.

À la suite de cette révolution, le pays s’est trouvé isolé sur les plans diplomatique et économique étant donné que les États-Unis et les puissances européennes craignaient une propagation de la révolution des esclaves. La reconnaissance diplomatique fut longue à venir, et le commerce international, strictement restreint. La révolution avait laissé le pays en ruine, tant par la destruction massive des infrastructures que par l’anéantissement de l’ancien modèle économique. Les premières tentatives avortées de réinstaurer le système des plantations n’ont fait que démontrer que les esclaves fraîchement libérés ne souhaitaient pas recommencer à travailler dans les plantations. Peu de temps après, Jean-Jacques Dessalines a réparti les propriétés des Français ayant quitté l’État entre les esclaves libérés. Cet acte essentiel a posé les fondations économiques, sociales et psychologiques de l’État moderne d’Haïti25. La grande majorité des esclaves affranchis vivaient dans des zones rurales, exploitant de petits lots de terre pour subsister et vendant leurs excédents aux villes et aux centres urbains. Inversement s’est créée une bourgeoisie mulâtre, de plus en plus privilégiée et urbaine, vivant de la situation économique. Michel-Rolph Trouillot décrit succinctement le système qui a vu le jour :

« À l’échelle locale, les récoltes paysannes et les biens de consommation importés représentaient la principale monnaie d’échange économique. Les impôts collectés dans les bureaux de douane, essentiellement supportés par la paysannerie, constituaient la plus importante source de revenu du gouvernement. Les bénéfices provenant de la paysannerie représentaient une grande partie des revenus engrangés par une bourgeoise qui s’adonnait au commerce d’importation et d’exportation, essentiellement étrangère, et ne s’intéressait nullement à la production locale. […] Tandis que l’État se concentrait surtout sur la consolidation du pouvoir, les élites urbaines qui gravitaient autour de lui repoussaient la majorité rurale en marge de la vie politique26. »

Ce modèle économique de base est à l’origine de la division actuelle entre l’État d’Haïti et la nation haïtienne. Le sens haïtien de la nation, forgé dans la révolution et dans l’isolement qui s’en est suivi, est très fort. Les Haïtiens partagent une histoire commune, un héritage religieux (le vaudou) et une langue (le créole). Cependant, l’État haïtien en lui-même est faible, et les institutions de gouvernance ne sont pas bien ancrées. Depuis 1804, Haïti a connu deux empires, une monarchie et plusieurs républiques (dont neuf ayant un président à vie)27. Ce n’est peut-être pas l’ampleur de l’instabilité politique qui rend le problème d’Haïti si unique et compliqué mais plutôt la persistance de l’échec politique. Depuis le début, une perpétuelle relation de prédation s’est installée entre les élites politiques haïtiennes et les masses. Ce fait n’a pas échappé à la population haïtienne et est assez clairement exposé dans la Constitution de 1987. C’est cette relation spécifique qui doit être détruite et reconstruite. Les institutions de la démocratie haïtienne doivent être étendues et renforcées afin de permettre aux Haïtiens d’être efficacement représentés au sein du gouvernement. Cependant, une telle entreprise doit aller de pair avec un vaste développement économique et un soutien de la communauté internationale, qui permettront à la majorité des Haïtiens de profiter concrètement de ces institutions politiques nouvellement renforcées.

Un hélicoptère

MDN, photo HS048069d01, du caporal Matthew McGregor, Services d’imagerie de la formation Halifax

Un hélicoptère CH-146 Griffon du 430e Escadron survole Port-au-Prince.

L’examen du mandat de la MINUSTAH (vers 2005)

Le mandat actuel de la MINUSTAH consiste à résoudre concrètement certains de ces problèmes. Cependant, il est entravé par des prémisses de base et des contraintes imposées par la réalité du système actuel des Nations Unies et de son approche à l’égard des opérations de maintien de la paix. Comme nous l’avons indiqué, la principale restriction se trouve dans le préambule du document, où le Conseil de sécurité des Nations Unies se déclare « fermement attaché à la souveraineté [et] à l’indépendance28 » d’Haïti. La MINUSTAH est contrainte d’agir en soutien des structures gouvernementales existantes et par leur entremise. En d’autres termes, elle doit fonctionner dans le contexte d’une culture et d’une structure de gouvernance qui sont à l’origine de la situation actuelle. À tout le moins, les interventions des Nations Unies sont ternies par leur association avec un gouvernement en manque de légitimité aux yeux du plus grand nombre.

À cette contrainte s’ajoute un appel à organiser des élections le plus tôt possible. C’est le modèle suivi par les nombreuses missions des Nations Unies dans les années 1990 : une intervention internationale visant à établir un climat sûr et stable, suivie d’élections organisées le plus tôt possible et d’un retrait assez rapide des forces internationales. Compte tenu de la situation actuelle en Haïti et du fait qu’au moins un parti politique majeur, le Fanmi Lavalas, refuse de participer aux élections prévues en novembre 2005, la répétition des étapes suivantes du modèle est peut-être inévitable : une détérioration progressive de la situation sécuritaire après les élections et le départ des forces internationales, suivie par des violences à grande échelle et par un appel à une nouvelle intervention internationale.

Les élections ne devraient pas avoir lieu tant qu’elles ne peuvent être organisées dans un cadre suffisamment institutionnalisé et efficace. La population haïtienne doit avoir le temps d’assimiler les normes entourant ces actes. Il s’agit d’un processus à long terme.

Dans le même ordre d’idées, le mandat appelle la MINUSTAH à aider le gouvernement de transition à « promouvoir les principes de la gouvernance démocratique et du développement des institutions29 » et à aider au « rétablissement et au maintien de l’état de droit30 ». Tous ces problèmes sont essentiels pour établir une gouvernance légitime et efficace et une paix durable en Haïti, mais, une fois encore, ces changements sous-entendent une modification des normes et relèvent d’un processus à très long terme.

Soyons justes, le mandat de la MINUSTAH parle effectivement de long terme en ce sens qu’il :

« Souligne que les États membres, l’Organisation des Nations Unies et d’autres organisations internationales […] doivent continuer à contribuer à la promotion du développement économique et social d’Haïti, en particulier à long terme, pour que le pays puisse retrouver et conserver une stabilité et faire reculer la pauvreté31 ».

Cependant, la rotation de six mois prévue dans le mandat, les dépenses liées au maintien de la mission et le manque d’engagement à long terme des États membres contribuent à empêcher une planification réaliste permettant d’atteindre les objectifs à long terme. L’engagement des Nations Unies en Haïti dans les années 1990, combiné à la rapide réduction de la présence onusienne et au prompt retour de l’instabilité, laisse penser qu’il ne s’agit pas d’un facteur insignifiant.

L’utilité d’un régime international de tutelle

L’une des solutions pour résoudre ces faiblesses serait de placer Haïti sous la tutelle des Nations Unies. Les Nations Unies devraient assurer la gouvernance du pays de manière à mettre en place les conditions nécessaires à l’émergence d’une culture démocratique suffisamment solide pour garantir que les rivalités politiques ne débouchent pas sur la violence. De manière générale, les tâches de l’administration onusienne devraient largement coïncider avec celles définies dans le mandat de la MINUSTAH, mais elles devraient être directement confiées à une instance permanente et non tournante afin d’éviter les contraintes imposées par la culture et le système de gouvernance actuels. L’un des objectifs implicites que cette instance devrait poursuivre serait de modifier les normes de gouvernance existantes et de faire naître la confiance dans les institutions démocratiques. Le but primordial serait de créer un système de gouvernance qui jouera un rôle déterminant dans l’amélioration de la vie de la population haïtienne et qui sera vue par celle-ci comme étant légitime. Cette solution n’est ni rapide ni bon marché, mais, compte tenu de l’histoire de l’État haïtien, elle est nécessaire.

Des amis

MDN, photo HS048019d07, du soldat Matthew McGregor, Services d’imagerie de la formation Halifax

Membre de l’équipe de coopération civile-militaire des Forces canadiennes, le capitaine Shawn Courty de Saint John (Nouveau-Brunswick), se lie d’amitié avec un jeune Haïtien, qui le salue chaleureusement, devant un groupe de jeunes enfants.

L’institutionnalisation avant la libéralisation

Roland Paris propose une feuille de route pour la mise en place d’un régime de tutelle efficace dans le cadre de travail qu’il définit pour l’institutionnalisation avant la libéralisation32. Le principal argument est que la croyance actuellement très répandue selon laquelle la « démocratisation et la marchéisation [sic] favoriseront la paix dans les États déchirés par la guerre », quoique logique, comporte des risques élevés d’instabilité et de retour à la violence pendant la période turbulente de la transition. Ces risques doivent donc être maîtrisés grâce à l’introduction délibérée, progressive et prudemment gérée de réformes. En outre, l’ordonnancement de ces réformes est essentiel dans la mesure où des institutions politiques et économiques capables de gérer les pressions de la démocratisation et de la libéralisation doivent être mises en place avant qu’une libéralisation dirigée ait lieu33.

Sur les six éléments essentiels de l’approche d’institutionnalisation avant la libéralisation, qui est prônée par Roland Paris pour instaurer la paix, deux proposent des lignes directrices particulièrement utiles pour la mise sous tutelle onusienne d’Haïti. Le premier élément aborde le moment des élections. Roland Paris affirme que les élections doivent être tenues au moment propice et une fois que les conditions sont remplies. Il soutient que cette opportunité repose sur deux critères : premièrement, les principaux candidats aux élections ne doivent pas être de ceux qui s’affrontaient il n’y a pas longtemps dans la guerre civile; deuxièmement, les institutions du pays doivent être en mesure de résoudre les conflits éventuels nés du scrutin. Si l’on se réfère à ces critères, Haïti n’est pas prêt d’organiser des élections, et il faudra probablement beaucoup de temps pour que les conditions soient remplies.

Il est également nécessaire d’adopter des politiques économiques visant à atténuer les conflits. Étant donné l’héritage historique d’Haïti aux points de vue de la pauvreté et du sous-développement, il semblerait que la principale politique économique susceptible d’apaiser les conflits serait la mise en place d’un gigantesque programme d’aide économique et sociale. Le but serait d’établir une économie efficace proposant davantage de possibilités dans un pays où, comme nous l’avons noté précédemment, 40 p. 100 des ménages se trouvent en état d’insécurité alimentaire et 50 p. 100 de la population adulte est au chômage.

Chaque élément clé de l’approche d’institutionnalisation avant la libéralisation de Roland Paris repose sur la nécessité de reconstruire des institutions publiques efficaces. Les institutions que propose Roland Paris ressemblent beaucoup à la liste établie dans le mandat de la MINUSTAH. Un système judiciaire et des tribunaux opérationnels, l’état de droit et des forces de police efficaces sont des éléments repris dans les deux documents. Ce qui fait défaut dans le document de la MINUSTAH est l’appréciation judicieuse du temps requis pour obtenir les résultats souhaités.

La logique de la solution de tutelle pour résoudre les problèmes actuels en Haïti est valable, mais elle repose sur une hypothèse fondamentale, celle de la volonté politique. Elle présume que la communauté internationale veut réellement atteindre les buts énoncés dans le mandat de la MINUSTAH et qu’elle est prête à tout mettre en œuvre pour y parvenir. Si ce n’est pas le cas, l’argument n’a pas de raison d’être, et nous assisterons à un cycle répété de mandats à court terme appliqués comme solutions temporaires pour surmonter la crise du moment.

Vols de secours

MDN, photo HSspeciald04

Faisant des vols de secours, des hélicoptères CH-146 Griffon transportent des agents de la Police nationale haïtienne et des travailleurs humanitaires vers Mapou, en Haïti.

Les difficultés de la tutelle

La solution de la mise sous tutelle comprend très certainement de nombreuses difficultés. Tout d’abord, elle sous-entend une profonde violation de la souveraineté étatique. Cependant, la communauté internationale est déjà présente à l’intérieur des frontières haïtiennes et a donc déjà commencé à s’immiscer dans les activités souveraines d’un État membre. La mise sous tutelle n’est qu’une petite étape de plus et, puisque son but ultime est d’améliorer la situation du pays, elle est justifiable.

Ensuite, il s’agit d’une entreprise gigantesque en raison de l’engagement à long terme de ressources humaines et physiques. Cependant, comme l’a affirmé Roland Paris, la somme nécessaire pour mettre en place une tutelle efficace des Nations Unies, même sur une période de 20 ou 40 ans, est infime par rapport aux sommes consacrées à la défense dans le monde entier.

Enfin, cette solution pourrait présenter un talon d’Achille, à savoir l’obligation d’obtenir un niveau très élevé de légitimité étatique en Haïti au moyen d’une approche émanant de l’extérieur du pays. Ce problème nécessitera une grande attention. Il est évident que les Haïtiens devront progressivement occuper les postes dominants dans les structures de la tutelle et, en outre, avoir une voix prépondérante dans l’élaboration des solutions appropriées. Le rythme et la portée de cet engagement devront être gérés avec soin de manière à ce que le peuple haïtien perçoive qu’une solution haïtienne a été élaborée pour la nation haïtienne. L’astuce sera de veiller à ce que la communauté internationale parvienne à inculquer les normes d’un processus démocratique pacifique au peuple haïtien avant de laisser cette solution entre les mains des Haïtiens.

Résumé et conclusion

L’entité culturelle unique qu’est Haïti rend difficiles les efforts de consolidation de la paix déployés par la communauté internationale. Au cours des deux derniers siècles, l’État haïtien a manqué de légitimité aux yeux de la majeure partie de la nation haïtienne. Les institutions européennes que la France a léguées à Haïti n’ont jamais trouvé une place idéale dans la culture du peuple haïtien. Ces 12 dernières années, les Nations Unies ont déployé cinq missions distinctes dans l’île, chacune ayant utilisé un éventail assez classique de techniques pour établir une nation stable et démocratique. Cette approche n’a pas réussi parce qu’elle n’a pas consacré le temps ni les ressources nécessaires à la résolution du problème. Une fois qu’un climat sûr et stable aura été instauré, la principale tâche de la communauté internationale sera de mettre sur pied les institutions de l’État haïtien et de créer, d’encourager et de promouvoir l’espace politique dans lequel le peuple haïtien pourra résoudre ses différends sans recourir à la violence. Nous avons soutenu que le meilleur moyen d’appliquer ce type d’approche est de mettre en place une tutelle internationale, qui obligerait les Nations Unies à renoncer à leur engagement actuel à l’égard de la souveraineté et de l’indépendance du pays. Suivant la logique de Roland Paris, l’institutionnalisation doit précéder la libéralisation de sorte que la nation haïtienne apprenne à faire confiance à l’efficacité de ces institutions publiques et évite de choisir la violence comme principal moyen d’exercer le pouvoir politique.

Cette solution n’est ni rapide ni bon marché. Cependant, la nécessité d’établir « une paix qui perdurera après le départ de ses bâtisseurs et dans un avenir prévisible34 » exige ce type d’engagement. Chaque fois que les Nations Unies interviennent dans les affaires intérieures d’une nation pour la cause de la paix, elles imposent de fait les valeurs et les idéaux qui lui sont propres. Changer les valeurs et les idéaux est un processus long qui requiert un engagement important en temps et en ressources. Si les Nations Unies n’en prennent pas conscience et si elles ne consacrent pas le temps nécessaire pour terminer la tâche entreprise en Haïti, elles seront condamnées à revenir encore et toujours appliquer un nouveau pansement sur la même blessure.

Hercules

MDN, photo IS2004-2006a, du sergent Frank Hudec, Caméra de combat des Forces canadiennes

Un avion de transport CC-130 Hercules, avec à son bord des Canadiens, quitte l’Aéroport Toussaint Louverture de Port-au-Prince, en Haïti. Le dimanche 29 février 2004, deux appareils Hercules ont servi à transporté 46 citoyens du Canada et 17 ressortissants d’autres pays.

Remerciements

Nous tenons à remercier Sarah Meharg, du Centre Pearson pour la formation en maintien de la paix, pour sa précieuse aide dans la rédaction du présent article.

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Michael Ward, pilote d’hélicoptère tactique, occupe actuellement le poste de directeur de l’élaboration et du soutien aux programmes au Centre Pearson pour la formation en maintien de la paix. Il a participé à des opérations de maintien de la paix en Somalie et en Haïti.

Notes

  1. Trois résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies jalonnent l’évolution du mandat de la Mission des Nations Unies en Haïti; il s’agit des résolutions 867 (1993), 940 (1994) et 975 (1995). Le mandat initial prévu dans la résolution 867 était assez limité (contrôleurs de la police, instructeurs militaires et équipes de reconstruction). Cependant, le déploiement de la première Mission des Nations Unies en Haïti a été empêché par le gouvernement militaire haïtien. Après de nombreuses démarches diplomatiques et des négociations tendues, une force multinationale, autorisée aux termes du chapitre 7 de la Charte des Nations Unies et dirigée par les États-Unis, a été déployée dans le pays afin d’instaurer un climat sûr et stable. La Mission des Nations Unies en Haïti a été par la suite déployée en 1995.
  2. Conseil de sécurité des Nations Unies, Résolution 1542 (2004), S/RES/1542 (2004), le 30 avril 2004, p. 4.
  3. Ibid., p. 1.
  4. Les travaux de plusieurs auteurs consultés soulignent la division particulière entre l’État et la nation en Haïti. Michel-Rolph Trouillot consacre un temps considérable à décrire en détail ce sujet. Il souligne clairement que la combinaison de facteurs politiques et économiques datant de l’époque de la révolution a engendré une division profonde entre la société civile et le monde politique en Haïti, qui a atteint son summum pendant la dictature des Duvalier. Patrick Bellegarde-Smith va plus loin en affirmant que les aspects essentiels et uniques de la culture haïtienne ne se reflètent pas dans les institutions publiques haïtiennes et que c’est ce principal défaut qui doit être corrigé avant que la démocratie haïtienne puisse s’installer de façon durable. De plus, si l’État haïtien est très faible, le patriotisme des Haïtiens, lui, est très fort. L’auteur pense que cette différence est cruciale pour la formulation d’une solution efficace et à long terme de consolidation de la paix (et qu’elle pourrait en fait conduire à l’échec de toute mesure de consolidation de la paix imposée par la communauté internationale). Par conséquent, tout au long du présent article, nous reprendrons la différence entre l’État haïtien et la nation haïtienne, l’État désignant les institutions de l’entité politique d’Haïti et la nation désignant, au sens forcément large, l’ensemble de la société civile haïtienne. (Michel-Rolph Trouillot, Haiti: State Against Nation, The Origins and Legacy of Duvalierism, New York, Monthly Review Press, 1990, p. 15-31; Patrick Bellegarde-Smith, Haiti: The Breached Citadel, Boulder, Westview Press, 1990)
  5. Economist Intelligence Unit, Country Report: Haiti, Londres, The Economist Intelligence Unit Limited, février 2005, p. 171.
  6. Ibid., p. 7.
  7. Harvard Law Student Advocates for Human Rights et Centro de Justicia Global, Keeping the Peace in Haiti? An Assessment of the United Nations Stabilization Mission in Haiti Using Compliance with its Prescribed Mandate as a Barometer for Success, Cambridge, mars 2005, p. 12.
  8. Economist Intelligence Unit, op. cit., p. 15.
  9. Harvard Law Student Advocates for Human Rights et Centro de Justicia Global, op. cit., p. 10.
  10. Economist Intelligence Unit, op. cit., p. 5-12.
  11. Amnesty International, Haïti : Une occasion unique de mettre fin à la violence?, AMR 36/038/2004, Londres, le 21 juin 2004.
  12. Stewart Prest, Upheaval in Haiti: The Criminal Threat to Canada. A Background Study, étude commandée par le Service canadien de renseignements criminels, Ottawa, Université Carleton, juin 2005, p. 4
  13. Ibid., p. 26.
  14. Dans le présent article, nous partirons de l’hypothèse que la plus grande volonté de la communauté internationale se reflète dans les actions des Nations Unies et nous nous concentrerons donc sur l’analyse des récents mandats onusiens en Haïti.
  15. Daniel Byman, Keeping the Peace: Lasting Solutions to Ethnic Conflicts, Baltimore, The Johns Hopkins University Press, 2002, p. 6.
  16. Roland Paris, At War’s End: Building Peace after Civil Conflict, New York, Cambridge University Press, 2004, p. 59.
  17. Fen Osler Hampson, « Can Peacebuilding Work? », Cornell International Law Journal, vol. 30, no 3, 1997, p. 716.
  18. La Constitution était profondément libérale et réformiste. Ses mesures les plus importantes étaient probablement la dépénalisation de la religion vaudou et la désignation du créole en tant que langue officielle. La Constitution partageait le pouvoir exécutif entre un président et un premier ministre, instaurait un conseil indépendant pour surveiller les élections, établissait un bureau pour la protection des citoyens, consacrait les droits civils et politiques et instituait des mesures visant à établir un ordre économique plus équitable. Le bien-être social, la sécurité personnelle et l’éducation gratuite à tous les niveaux étaient mis en valeur.
  19. Mark Peceny et William Stanley, « Liberal Social Reconstruction and the Resolution of Civil Wars in Central America », International Organization, vol. 55, no 1, hiver 2001, p. 155-157.
  20. Ibid., p. 163-164.
  21. Byman, op. cit., p. 5.
  22. Barbara F. Walter, « The Critical Barrier to Civil War Settlement », International Organization, vol. 51, no 3, été 1997, p. 516.
  23. Bellegarde-Smith, op. cit., p. 39-40.
  24. L’esprit de cette époque peut se résumer par une citation concernant l’ébauche de la déclaration d’indépendance haïtienne, dans laquelle le secrétaire de Dessalines a déclaré que, pour rédiger l’acte d’indépendance, « nous avons besoin de la peau d’un Blanc pour parchemin, de son crâne pour écritoire, de son sang pour encre et d’une baïonnette pour plume. » (Ibid., p. 44)
  25. Greg Chamberlain, South America, Central America and the Caribbean 2005, 13e édition, sous la direction de Jacqueline West, Londres, Europa Publications, 2004, p. 516.
  26. Trouillot, op. cit., p. 16.
  27. Bellegarde-Smith, op. cit., p. xix.
  28. Conseil de sécurité des Nations Unies, op. cit., p. 41.
  29. Ibid., p. 3.
  30. Ibid.
  31. Ibid., p. 4.
  32. Paris, op. cit., p. 188.
  33. Ibid., p. 7.
  34. Ibid., p. 59.

lien: http://www.journal.forces.gc.ca/vo7/no3/ward-fra.asp

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